Nou 1997:11 - Lov Om Kriminalitetsofferfond
Uttalelse 10. September 1997 Fra Krom Om Nou 1997:11 Lov Om Kriminalitetsofferfond
10.09.1997
I denne uttalelsen tar KROM opp noen prinsipielle momenter knyttet til forslaget om kriminalitets-offerfond - av to grunner: For det første er slike spørsmål knapt nok berørt i NOU; og de er viktige for KROMs standpunkt til forslaget. NOU tar først og fremst opp praktiske, administrative sider ved et eventuelt kriminalitetsofferfond, slik mandatet forøvrig legger opp til.
Straff Eller Avgift? Forslaget blander to verdener, to tenkemåter, som det er all grunn til å holde atskilt: en moralsk/verdi-messig/straffe-rettslig - og en administrativ/økonomisk.
Til
Justisdepartementet
pb. 8005 Dep
0030 Oslo
I denne uttalelsen vil KROM ta opp noen prinsipielle momenter knyttet til forslaget om kriminalitets-offerfond - av to grunner: for det første er slike spørsmål knapt nok berørt i NOU; og de er viktige for KROMs standpunkt til forslaget.
NOU tar først og fremst opp praktiske, administrative sider ved et eventuelt kriminalitetsofferfond, slik mandatet forøvrig legger opp til.
Straff Eller Avgift?
Forslaget blander to verdner, to tenkemåter, som det er all grunn til å holde atskilt: en moralsk/verdi-messig/straffe-rettslig - og en administrativ/økonomisk.
På den ene siden har vi i vårt samfunn den ordningen at når en person har begått et lovbrudd, straffes han eller hun for det. Dette gjøres på et gjennomtenkt grunnlag (lover med utgangs-punkt i lovfor-arbeider, domstolsbehandling osv.) - hvor moralske grunner står sentralt (om ikke som hevn, så iallefall som "det siviliserte samfunns fasthet og normgrunnlag, … som symboliserer samfunnets syn på forbrytelsen", for å si det med St.meld.nr. 23 (1991-92)). Også formålsrasjonelle hensyn ligger til grunn for straffen (i form av tanker om individual- og almenpreventive virkninger av straffen).
Men i tillegg til straffen er det nå foreslått å innføre en avgift, gebyr, skatt på det å begå lovbrudd. Det er etter vårt syn en uhyrlighet - og vi skjønner ikke hvordan man morlsk sett kan begrunne det.
Sett ut fra en strafferettslig begrunnelse - hvor en person straffes for en handling han har begått - blir det urimelig å tilføre flere byrder.
Men NOU forankrer begrunnelsen i en annen tenkemåte, nemlig i behovet for at noe gjøres. Ett argument i diskusjoner om kriminalitetsofferfondet har vært at den moralske begrunnelsen for avgift og fond ligger i at vi må gjøre noe for ofre for vold og kriminalitet.
(I kapittel 4 gir NOU en oversikt over tiltak for ofre for vold og annen kriminalitet som allerede fins, og også tiltak innen helse- og sosialapparatet som gjelder alle. Det trengs mer, mener NOU. Det kan man vel mene om det meste av hjelpe-tiltak. Men NOU foretar ingen kvalifisert vurdering av hvorfor ofre for kriminalitet er i en særstilling som krever at myndig-hetene oppretter en ny type ordning her i landet og privatiserer ansvar for samfunnspørsmål og ilegger skatt på handling (se senere avsnitt hvor dette diskuteres).)
NOU begrunner forslaget i at myndighetene trenger penger for å få gjort noe - derfor avgift på dem som er dømt, vedtar forelegg eller får påtale-unnlatelse etter straffeprosesslovens § 69 (jfr lovforslagets § 2). For oss er dette en administrativt/økonomisk argumentasjon som ikke treffer hoved-saken: hvordan det kan være rettferdig - i tillegg til straffen - å ilegge en lovovertreder et gebyr på ca kr. 500.
Den administrativt/økonomiske tenkemåten preger dette forslaget. Utgangspunktet for utvalgets diskusjon om hvor høy/lav avgiften bør være, er hva folk i sin alminnelighet vil gå med på, og den avgiftspliktige spesielt vil ære villig og i stand til å betale. Kriterier for hvilke grupper av skyldige som skal ilegges avgiften vurderes ut fra hvor stort fondet bør bli - for at det skal kunne spille noen rolle som utdeler av midler.
Nå kan utvalget si til forsvar av utelatelse av verdi-messige sider av dette spørsmålet, at mandatet ikke ber om slike vurderinger. Det er delvis riktig. Men som et siste punkt i mandate settes utvalget "fri til å ta opp andre spørsmål den anser relevante i sitt arbeid" (s. 11).
NOU 1997:11 tar riktignok opp ett punkt til prisnipiell diskusjon: Spørsmålet om de 500 kronene skal ansees for å være avgift eller straff. Avsnittet åpner med å peke på at selv om noe kalles noe annet enn straff - kan realiteten være en annen: og ordningen kan være en straff likevel.
I denne diskusjonen tar NOU utgangspunkt i Andenæs' definisjon av straff: "Straff er et onde som staten påfører en lovover-treder i den hensikt at han skal føle det som et onde." Ut fra dette diskuterer NOU om det er hensikten at lovovertrederen skal føle det som et onde. Og gir seg selv svaret: "Nei, det er ikke hensikten". Og dermed - er avgiften slett ingen straff.
Men NOU har glemt noe: Den andre halvparten av sitatet, den andre parten i en relasjon som handler om straff: Hvordan oppleves reaksjonen - føles den som et onde?
Det er merkelig at dette ikke er tatt med, ettersom nettopp den straffedes opplevelse sto sentralt i en parallell diskusjon som er velkjent - nemlig om de kriminalpolitiske særforholds-reglene og om de kunne sees som straff eller ikke. Den gangen de ble innført rundt århundre-skiftet, sa lovgiver det samme som NOU 97:11, at dette er ingen straff, for hensikten er ikke å påføre noe onde. Men den andre parten, de som ble utsatt for sær-for-holds--reglene i form av tvangsarbeid, sikring og arbeidsskole følte det som et onde, opplevde det som straff. (Disse ordningene er som kjent avskaffet etter hvert (med unntak av sikring ettersom den nye forvaringsordningen ennå ikke er trått i kraft), nettopp på grunn av sin straffekarakter.)
Ved å ta opp bare første del av Andenæs' definisjon av straff, har utvalget gjort det svært lettvint for seg selv. Men å utelate sitatets siste del kan neppe sies å være rimelig i denne argumentasjonen. Konklusjonen blir ikke overbevisende. Det er ingen grunn til å tro at ikke avgiften vil oppleves som straff.
Samtidig ser det ut til at NOU er usikker på avgiftens posisjon som straff eller ikke straff. Ialle fall er det en dobbelthet i NOUs argumentasjon: dette er en avgift, ikke straff. Men den kan ikke ilegges uten at det foreligger en dom. Altså blir avgiften knyttet opp til dom og straff. Så hvis noen skulle argumentere med at dette likevel var en straff, så har myndighetene sitt på det tørre ved at det tross alt foreligger en dom!
En Måte Å Gjøre Opp På?
NOU nevner som "et utgangspunkt" at "det er en naturlig tanke at den som påfører andre skade, har et særlig ansvar for å bidra til å rette opp skadene etter sin handling" (s. 33). Sagt slik er det ikke vanskelig å være enig med NOU her.
Det er blant annet denne tanken som ligger til grunn for konflikt-rådene, at partene skal komme frem til forsoning og eventuelt erstatning. Og hvor prosessen gjennom konflikt-råds-meklingen sees som vesentlig både for partene som deltar og for samfunnet.
Samfunnstjeneste bygger også på den tanken at en som er dømt for lovbrudd skal gjøre opp for seg - ikke ved å sitte innelukket i et fengsel - men ved innsats, overfor samfunnet.
Dette er ordninger som KROM anser berettigete. Men slik er det ikke med kriminalitetsofferfond-avgiften.
1) For det første, som nevnt fordi den kommer i tillegg til straff.
2) For det andre fordi vi igjen ser at reaksjonen/avgiften er preget av avstand til dem det gjelder. Ett av kritikkpunktene mot dagens straffemåte er at offeret opplever at straffen ikke har med dem å gjøre. En avgift som foreslått er også preget av en slik avstand - mellom reaksjon og betydning for offer: Avgiften kan kanskje og indirekte ha betydning ved å komme ofrene til gode, men det er lang vei mellom dette og den som betaler avgiften.
I motsetning til samfunnstjeneste, har avgiften heller ikke preg av at gjerningspersonen gjør en innsats for samfunnet.
3) For det tredje er denne avgiften automatisk, og ordningen er dermed ribbet for det som domstolene et stykke på vei og konfliktråd i særlig grad åpner for å ta vare på: nemlig prosessen - hvor handlingen, dens alvorlighet og mulige reaksjoner, erstatninger blir diskutert. I NOUs forslag er resultatet, avgiften, fastlagt en gang for alle - uansett alle slags hensyn som ellers regnes som relevante i diskusjonen om forholdet mellom forgåelse og reaksjon.
Det ser ut til at byråkratiets tenkemåte har slått igjennom også på dette punket, hvor det er resultatet, avgiften som teller. Ikke diskusjonen om handling og reaksjon.
Slik sett er ordningen et tilbakeskritt i forhold til de tankene som førte frem til Konfliktrådsordningen.
En slik avgift som er fastlagt på forhånd, innebærer også et brudd med det prinsippet at en straff/reaksjon skal utmåles individielt. (KROMs utgangspunkt er at avgiften vil oppleves og i realiteten fungere som en reaksjon og straff på lovbrudd).
Privatisering Av Samfunnsansvar
Den tanken at det er rimelig å ilegge lovovertrederen denne avgiften fordi det er han eller hun som står offeret nærmest, synes å være et lite gjennomtenkt standpunkt.
For en ting er at spørsmål om skyld og ansvar for en konkret handling som har gått utover et offer, blir lagt til grunn for diskusjoner og avgjørelser i rettssaker og konflikt-råd.
En annen ting er at gjerningspersoner generelt bringes inn som økonomisk ansvarlige for tiltak for volds- og kriminalitets-ofre og også for samfunnsrettete volds- og kriminalitets-forebyg-gende tiltak. Dette er å snu saken på hodet. Hvis vi ser det slik at lovbrudd, og voldshandlinger spesielt, ikke bare er et individuelt ansvar, men også kan forstås på bakgrunn av forhold som utøveren ikke har kontroll over (et syn vi ser spor av blant annet i diskusjoner om straffe-utmåling, betegnet som formildende omstendigheter) - da blir det underlig at nettopp lovover-trederen skal betale en ekstra skatt for å endre de forholdene som er med på å betinge lovbruddene.
Å ilegge et slikt gebyr fremtrer som en privatisering av sam-funns-messige problemer - når en gruppe skal ilegges utgifter for å endre kompliserte forhold som må være felles-skapets ansvar.
Det kan se ut til at myndighetene på denne måten vil finne en lett vei ut av spørsmålet om støtte til verdifulle tiltak som allerede er i gang, som krisesentre, sentre for incest-utsatte, ATV-senteret osv.
Enda mer barokt blir denne avgiften når vi vet at det blant dem som rammes av retts-apparatet er folk som i utgangspunktet står svakt økonomisk, i forhold til nettverk, hjelp, innflytelse osv.
Avgift På Handling?
På enda et punkt får man demonstrert at denne kriminalitets-offerfond-avgiften representerer en blanding av områder og tenkemåter. I Norge pleier skatt å være knyttet til inntekt eller økonomiske handlinger og transaksjoner. Vi har ikke koppskatt - og vi har vel heller ikke hatt skatt på handlinger utenom det økonomiske handlingsfeltet.
Avgift i form av straff, som bot, har vi godt og vel etablert.
Men tanken om avgift på handlinger må vel sies å representere et brudd med skattemessige prinsipper.
Pedagogikk?
Men NOU ser det nok ikke først og fremst som skatt. Selvom NOU ikke sier det så klart som det de har valgt å sitere fra den svenske ordningen, tyder begrunnelsene i avsnitt 7.1 på at NOU legger vekt på det samme: avgift som pedagogisk virkemiddel, en måte statsmakten kan vise at den står på offerets side på (s. 19).
Avgiften blir en form ytring. Men hvis dette er det viktigste - hvorfor snakke i form av avgift?
Det fins jo så mange andre språk å ta i bruk, som vi også tar i bruk - fra formelle myndigheters lover, forskrifter og regler som skulle tale sitt uttrykkelig språk om myndighetenes posisjon. I tillegg kommer en rekke erstatnings- og hjelpeordninger som er beskrevet i kapittel 4, som heller ikke levner tvil om myndighetenes støtte til ofrene. Medias oppslag følger den samme linjen. Og også det daglige sivile livets normer og diskusjoner støtter ofre. Det kan ikke sies å være noen moralsk krise på dette punktet i Norge i dag, som fordrer nye pedagogiske tiltak.
Utvalgets Sammensetning
Et utvalgs sammensetning er alltid interessant, og kriminalites-offererstatningsutvalget er så visst ikke noe unntak.
Her sitter representanter for institusjoner som har klare interesser i at det opprettes et slikt fond: først og fremst "Norsk forbund for voldsofre" og "Kompetansesenter for volds-offer-arbeid", som vil øke sin mulighet for økonomisk støtte gjenom nettopp et slikt fond.
Departementer har interesser i et slikt fond, de har til oppgave "å gjøre noe med problemer" og kan nå løfte problem-løsing over i underbruk - uten at de behøver å ta av budsjettet.
Den andre parten som også har interesser i denne saken, potensielle avgiftsbetalere, glimrer med sitt fravær, og det til tross for at disse gruppene er organisert i KROM og SON. Bil-eier-organisasjoner har også vist seg relevante.
Man kan kanskje si at utvalgets representant fra Den norske advokat-forening er ment å ivareta betalernes interesser. Men det hindrer ikke at personer som direkte kunne representere gruppen også ble oppnevnt, særlig sett på bakgrunn av at både Kompe-tanse-senteret og Voldsofferforeningen er med i utvalget.
Utvalgets sammensetning er et trist signal, enten det nå tyder myndighetenes manglende evne eller ønske om å få belyst en sak så godt som mulig, fra så mange synsvinkler som mulig.
Når departementet valgte å oppnevne parter som hadde interesser i saken, burde begge sider vært skikkelig representert. Det kunne gitt et grundigere grunnlag for diskusjon.
Det kan se ut til at Departementet også burde ha oppnevnt noen flere i nøytrale posisjoner, som ville kunne gitt større tyngde til mer prinsipielle grunnlag for diskusjonen, enn det utvalget har maktet.
Innkreving
Forslaget om innkrevingsordning synes også lite gjennomtenkt, med bruk av en institusjon som har få muligheter til å finne fleksible løsninger der det er rimelig.
---
Det er som om myndighetene med dette forslaget begynner i feil ende, som om utgangspunktet er: Vi må gjøre noe for ofre for vold og andre lovbrudd; vi trenger penger; hvem kan vi loppe for dette? Og så blir svaret av alle ting: "Lovovertrederen!"
Det er neppe fordi det er rettferdig og rimelig at lovbrudds-gebyret er foreslått. De skyldige har jo fått sin reaksjon. Det er nok heller fordi det er gått politikk i spørsmålet, fordi det er politisk hensikts-messig å rette krav mot en gruppe som i utgangspunktet står svært svakt i mange folks omdømme, og fordi høyrepartiene mener de kan tjene på det.
Med vennlig hilsen
KROM