Kriminalomsorgsmeldingen st.meld. nr. 27 (1997-98)
Høringsuttalelse fra KROM om St.meld.nr. 27 (1997-98) om Kriminalomsorgen
03.06.1998
KROM ser positivt på at meldingen legger vekt på at basis-soning, som vil gjelde de fleste, skal inneholde et minimum av aktiviteter som arbeid, skole, kontakt med omverden. KROM går ut fra at dette også betyr samvær med andre fanger, deltakelse på møter osv., slik at tiltak som bør være selvsagte i et norsk fengsel ikke trekkes over til spesielle programmer som kontrakt soning (for eksempel skole) eller at urinprøvens kvalitet blir avgjørende for å delta i fellesskap.
Til Justiskomitéen:
I dette innlegget tas noen av meldingens forslag opp. KROM vil komme tilbake til andre temaer senere (blant annet spørsmål knyttet til kvinner, utlendinger, fanger med psykiske lidelser).
KROM ser positivt på deler av meldingens forslag
- prosjekter og programmer for personer som soner fengselsstraff, omtalt i kap.5.6.2. (Tilsynsprogram tas opp i et senere punkt) KROM etterlyser synspunkter på Stifinner-prosjektet i denne sammen hengen (nevnt såvidt ); omtalt i St.prp.nr. 1 (1997-98)).
- samtidig reiser disse tiltakene noen spørsmål - hvor mange får delta? (I samtaleprogram for sedelighetsdømte deltar ca.15-20% av den relevante gruppen (Stene 1998).)
- hvem plukkes ut, etter hvilke kriterier?
- nås de relevante gruppene? Som eksempel på at dette ikke skjer, kan nevnes at kontraktsoningsplasser flere steder er fylt opp av personer uten stoffproblem.
- KROM ser positivt på at meldingen legger vekt på at basis-soning, som vil gjelde de fleste, skal inneholde et minimum av aktiviteter som arbeid, skole, kontakt med omverden. KROM går ut fra at dette også betyr samvær med andre fanger, deltakelse på møter osv., slik at tiltak som bør være selvsagte i et norsk fengsel ikke trekkes over til spesielle programmer som kontrakt soning (for eksempel skole) eller at urinprøvens kvalitet blir avgjørende for å delta i fellesskap.
Tiltakenes prinsipielle forankring
Meldingen sier: "Den største utfordringen for kriminalomsorgen er å bidra til å redusere tilbakefallet til kriminalitet etter endt soning" (s. 5). Fengselsstraffen, aktiviteter og programmer sees som midler til å nå dette målet.
Men det er uheldig å forankre straffen bare i denne tanken om straffens effektivitet. Det er usikkerheter knyttet til målinger av straffens virkninger: Andre forhold enn fengselsvesenets tiltak kan ha betydning for endringer i registrerte tilbakefall. Og det kan tenkes at tiltak har andre, positive virkninger enn dem målingene klarer å fange opp, og tiltaket vil stå i fare for å bli nedlagt hvis bestemte, planlagte virkninger ikke kan måles.
Tiltak i fengslet bør være
• fornuftige og peke fremover mot økte muligheter for et lovlydig liv, men ikke utsettes for upassende krav om målbar effektivitet. Meldingen nevner også to andre grunnlag for straff og tiltak under soning:
• humanistiske prinsipper;
• juridisk grunnlag
KROM vil understreke betydningen av at disse prinsippene legges til grunn for straff og tiltak.
Det vil alltid oppstå konflikter, uenighet, uønskete handlinger, tragedier og ulykker i et samfunn. Noe av dette definerer vi som lovbrudd, 'kriminalitet'. Dette er integrerte deler av mellommenneskelige relasjoner, og ikke noe man bare kan plukke vekk - f.eks. ved hjelp av straff. En slik gartner-aktig eller medisinsk modell for å forstå lovbrudd, er lite hensiktsmessig - og åpner for ideologier og tiltak (innesperring/oppbevaring/ inkapasitering) som kjennetegner andre typer samfunn enn det norske. Som samfunn må vi reagere på uønskete handlinger - for å gjenreise den verdien som er krenket, og holde ut det som har hendt. Utfordringen blir å reagere på fornuftige og anstendige måter - både av hensyn til den som skal straffes, og av hensyn til oss selv. Ett springende punkt i denne sammenhengen er hvilke konflikter og uønskete handlinger vi velger å definere som lovbrudd, 'kriminalitet'.
Meldingen legger stor vekt på å beskrive positive tiltak, - planer for tiltak som innebærer tilføring av ressurser til personer som soner fengselsstraff. KROM vil peke på at uansett hvor mange tiltak og program som opprettes, er hovedsaken fortsatt den at fengselsstraff er frihetsberøvelse, som betyr innesperring og isolasjon - som virker nedbrytende, og svært ofte også til å hardne og 'avsosialisere' fanger. Program og tiltak kan aldri rettferdiggjøre straff. Fengselsstraff bør brukes så lite som mulig.
Meldingen tar knapt nok opp vanskelige sider ved fengselsstraffen:
- KROM etterlyser meldingens syn på bruk av isolasjon. Dette er tatt opp i avsnittet om varetekt (kap. 4.10) hvor det også nevnes tiltak for å bøte på isolasjon i denne situajonen. Men isolasjon som del av vanlig straff, som refselse eller på annet grunnlag; isolasjon i celle, på isolat, bruk av remseng osv. er ikke drøftet. Isolasjon innebærer store påkjenninger og kan føre til langvarige psykiske skader. Justiskomiteen bør ta initiativ til en grundig gjennomgang av bruk av isolasjon i norske fengsler (hjemler, omfang, rettssikkerhet), kortsiktige og langsiktige virkninger slik fangene opplever det, med sikte på å få ned mengden av isolasjon. Som et ledd i dette bør Justiskomiteen sørge for offentlig tilgjengelige årlige oversikter over bruken av isolasjon, slik Fengselsstyret Årbok tidligere gjorde.
- Krom ser det som positivt at ordningen med løslatelse på 2/3 tid, betinget fengsel, prøveløslatelse, bruk av samfunnstjeneste og konfliktråd opprettholdes. (Her kunne også rettsmekling vært nevnt). Dette er tiltak som innebærer redusert bruk av fengsel. Men det er sider ved disse ordningene vi ser som betenkelige.
- Tilsynsprogrammene
De er ikke tilstrekkelig konkret beskrevet til at man får et nøyaktig bilde av hva de går ut på. Men et par kommentarer kan likevel gis:
- Tilsynsprogram ved betinget dom skal nå få en mer straffende virkning (meldingen "legger til grunn at tilsyn [ved betinget dom] skal være et følbart, frihetsbegrensende inngrep for domfelte" (s. 53)).
Slike program kunne sees som positive fordi de vil knytte kontakt mellom den dømte og tilsynsfører, gi mulighet for oppfølging, - slik det vel mange steder fungerer i dag. Det straffende og kontrollerende elementet vil lett kunne undergrave de hjelpende og positive elementene ved tilsynet. Det er foreslått å lovfeste tilsynsprogram ved betinget dom. De vesentlige spørsmål i denne sammenhengen vil være
- om tilsynsprogram betyr å opprette rigide ordninger uten nød- vendig fleksible løsninger for den enkelte,
- om det innebærer en utvidelse av kontrolltiltak som lett vil fungere kontrært til tanken om å fremme tilpasning til sivilt liv, og
- minsket rettssikkerhet for den dømte.
- Tilsynsprogram for personer som soner samfunnstjeneste (s. 7) kunne man også tenke seg hadde positive virkninger, fordi det kan gjøre det mulig å rette på forhold ved arbeidssituasjonen som øker risiko for uteblivelse eller andre brudd på vilkår. Men med et stramt, kontrollerende og straffende tilsyn, kan denne muligheten undergraves. Det ser også ut til å bli nesten umulig å overkomme for noen grupper på samfunnstjeneste, de som har vanlig arbeid, familie og barn, samfunnstjeneste (som i høy grad oppleves som straff (se Larsson 1994)). Dette bør vurderes nøye.
- Overføring av reaksjoner
Langt mer betenkelig er forslagene om å gi overføre myndighet til bruk av ubetinget fengsel (gjeninnsetting) fra domstoler til administrative organer (en ordning man gikk bort fra i 1981 (s. 57)).
Meldingen foreslår å gi fengselsdirektør adgang til å avgjøre om brudd på særvilkår ved betinget løslatelse skal føre til gjeninnsettelse i fengsel (s. 42). Meldingen foreslår også å lage et nytt institutt, kortidsfengsel, 7 dagers fengselsstraff med mulighet for forlengelse, og at avgjørelsesmyndighet skal legges til kriminalomsorgen (s. 56, 57).
Dette innebærer brudd på viktige prinsipper om at domstolen, ikke administrative myndigheter, skal beslutte å ilegge noen straff. Som begrunnelse viser meldingen til at fengslesdirektører beslutter disiplinærvedtak for personer som soner ubetinget fengselsstraff. Det kan neppe være grunn til å gjøre den en spesielle situasjonen et fengsel innebærer, som grunnlag for avgjørelser for personer som soner i frihet. (Om man skulle bruke analoger, kunne de brukes motsatt vei, slik at ordningen i dag legges til grunn for ordninger i fengsel, og at disiplinærvedtak ble avgjort av domstol.) I vurdering av avgjørelsesmyndighet, bør først og fremst rettssikkerhet stå sentralt.
Meldingen legger opp til økt bruk av samfunnsstraffer, men samtidig økt kontroll og straff ved brudd på særvilkår, i form av økt bruk av ubetinget fengsel.
Dette vil antagelig føre til:
- minsket mulighet for å yte hjelp i forbindelse med tilsyn.
- minsket tillit mellom klient og tilsynsfører
- uklarhet for tilsynsfører om oppgavene
- Økning av fangetallet på grunn av fengslinger av personer på administrativt grunnlag.
I USA har denne ordningenførttil at det i dag innsettes flere på administrativt grunnlag enn på grunn av nye lovbrudd (Christie 1993). Dette er en utvikling som har nådd langt i USA og som er meget uheldig.
De ordningen som meldingen legger opp til her, vil bety økning i fangetallet - og stadig gjeninnsettinger av personer som står i vanskelige situajsoner, og hvis rusfrihet settes som vilkår, slik det er antydet, personer som bruker rusmidler. Det legges her opp til bruk av fengsel overfor et problem som først og fremst bør sees som et helseproblem (slik det delvis blir i dag, med behandlingstilbud for deler av denne gruppen).
Flere fanger
I kapittel 6 tar meldingen opp kapasitet og utfordringer (kap 6). Her fremskrives fangetall - men det er ingen refleksjoner om fangetall. I en situasjon hvor fangetall øker dramatisk i enkelte vestlige land (USA, England) og viser en jevn øking i de fleste andre land, bør de kriminalpolitiske myndigheter innse at avgjørelser på det kriminalpolitiske området får betydning for fangetall, og hvem, hvilke grupper, som skal settes i fengsel. Fangetall er ikke skjebne (sammenlikninger over tid og mellom land viser dette med all ønskelig tydelighet), men uttrykk for hvor mange man til enhver tid ønsker å sperre inne. For eksempel vedtok Finland på 1960-tallet å redusere fangetallet, som gikk ned fra 170/100.00 til 62/100.00 i dag, som er blant de laveste i Norden (Christie 1998).
Konfliktråd
I denne sammenhengen vil KROM etterlyse planer for bruk av konfliktråd. De kan sees som alternativer til både til domstol og straff (i noen tilfeller) og fengselsstraff.
Konfliktråd ble behandlet i forrige melding (1991-1992; kap. 6.3).
Erfaringer med Konfliktråd viser at de i stor grad fungerer slik at offer og gjerningsperson er fornøyd med resultatet. Det er problemer knyttet til bruken av konfliktråd (rettssikkerhet; om bare små saker som ellers ikke ville blitt tatt opp, fanges opp her osv.) Konfliktråd gir mulighet til å skape virkelige alternativer til tradisjonelle straffer, og man bør vurdere å utvide bruken til også å omfatte voldssaker i større grad enn i dag.
Reorganisering av administrasjonen
KROM ser forslaget om å reorganisere fengselsvesenet ved å bygge inn et regionalt nivå som uheldig. - Saksbehandlingstiden ved anke, som det er rimeligå anta at flere fanger vil benytte seg av, vil øke. Rask saksbehandling har vært et problem (se Sivilombudsmannens Årsberetning for 1997).
- Denne ordningen vil minske avstanden mellom ytre etat og den sentrale klageinstans som fengselsstyret utgjør, og gjøre det enda vanskeligere enn i dag å skape en nødvendige avstand mellom første og annen avgjørelsesinstans. Denne avstanden er viktig ettersom Fengselsstyret skal ivareta fangens rettigheter så langt regler og rimelighet rekker, som også vil kunne være i motsetning til vedtak i første instans.
- En slik regional instans vil også bidra til å viske ut skillet mellom kriminalomsorg i anstalt og i frihet, noe som, sammen med de andre reformene som er foreslått, vil bidra til å gjøre kriminalomsorg i frihet mer og mer til en straffende instans, med de uheldige følger som er nevnt allerede.
Litteratur:
Christie, Nils: Kriminalitetskontroll som industri. Universitetsforlaget. 1993
Christie, Nils: Straffens geografi. Nordisk tidsskrift for kriminalvidenskab. nr. 2/1997.
Stene, Reid J.: Straff og behandling av sedelighetsdømte i et lokalt prosjekt. En kriminologisk evaluering av "Tverretatlig samarbeid for behandling av sedelighetsdømte i Vest-Agder". Institutt for kriminologi, Universitetet i Oslo. 1998
Larsson, Paul: Ved alvorlig elle gjentatt brudd. En undersøkelse av brudd på vilkår under soning av samfunnstjeneste. K-serien nr. 1-94. Institutt for kriminologi.