Historien – fra vernelag til statlig inkorporering og økt kontroll
Berit Johnsen, forsker, Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS)
Innlegg KROM-konferansen 2010
Straffesystemet vårt endrer seg sakte. Fra synspunkter blir fremlagt til de resulterer i endringer går det ofte et hav av tid i følge Hauge (1974). Synspunkter må først oppleves som naturlige eller selvsagte og bli godtatt og slå rot, før de kan bli til faktiske endringer som får betydning.
Straffesystemet vårt endrer seg sakte. Fra synspunkter blir fremlagt til de resulterer i endringer går det ofte et hav av tid i følge Hauge (1974). Synspunkter må først oppleves som naturlige eller selvsagte og bli godtatt og slå rot, før de kan bli til faktiske endringer som får betydning. Derfor sier Hauge (1974 s. 7):
”Det er sjelden at bestemte begivenheter eller årstall danner noe naturlig utgangspunkt – fordi nåtid alltid er kjedet sammen med fortid i en endeløs begivenhetsrekke. Det er først i det øyeblikk man summerer sammen alle de små endringer at de viser seg å være vesentlige.”
De fleste regner ca. 1850 som en slags start på kriminalomsorg i frihets historie. Da ble det – etter råd fra Straffanstaltkommisjonen av 1837 – etablert en del frivillige foreninger (etterhvert fengselsselskaper) som skulle utføre humanitært bistandsarbeid for å bringe løslatte fanger tilbake til samfunnet. De som engasjerte seg i dette arbeidet var privatpersoner som gjerne ville hjelpe. Hjelpen var frivillig, dvs. de løslatte fangene måtte henvende seg til foreningene for å få hjelp, og de kunne også få litt økonomisk støtte siden foreningene etterhvert fikk tilført offentlige midler. I følge Hauge (1969) falt de løslatte utenfor datidens sosialomsorg. De ytterst små ressursene som fattigvesenet rådde over var forbeholdt de moralsk uklanderlige, dvs. man måtte gjøre seg fortjent til sosialhjelp.
Rundt 1920 ble det foretatt en del lovendringer som endret foreningene fra å være rene humanitære organisasjoner til å bli et ledd i strafferettspleien, der de ble tillagt kontrolloppgaver. Tilsyn ble lovhjemlet som vilkår i forbindelse med betinget påtaleunnlatelse, betinget dom og prøveløslatelse. Forutsetningen var at tilsynet skulle foretas i regi av foreningene, og bakgrunnen for disse lovendringene var en del omorganiseringer som førte til at foreningene fremsto som en samlet organisasjon med en tydelig organisasjonsstruktur. I 1923 ble organisasjonen som etterhvert ble til Norges Vernesamband stiftet. Til tross for stadig økende integrering i strafferettsapparatet spilte det lovhjemlede tilsyn en underordnet rolle i forhold til det tradisjonelle hjelpearbeidet, som frivillig tilsyn og hjelp til familier der forsørger var fengslet.
På 1950-tallet økte vernelagenes virksomhet betraktelig, og statstilskuddene ble stadig større. Årsaken til dette var først og fremst en del lovendringer som befestet vernelagenes stilling som et nødvendig ledd i strafferettspleien. Dette medførte også at vernelagenes status økte. Arbeidet ble i større grad profesjonalisert ved at stadig flere tilsynsførere ble tilsatt i vernelagene. En sentral diskusjon som etterhvert meldte seg var om staten skulle overta vernelagenes kontrolloppgaver, og vernesambandet gikk selv inn for dette. Man mente at oppgavene som organisasjonen etterhvert hadde blitt tillagt, naturlig hørte hjemme i statsadministrasjonen. På 1950- og 1960-tallet utviklet også velferdsstaten seg. I 1964 kom lov om sosial omsorg som slo fast at det skulle ytes hjelp til alle borgere som trengte det uavhengig av hva som hadde ført dem ut i en hjelpetrengende situasjon. Man skulle altså ikke lenger gjøre seg fortjent til sosialhjelp. Hadde man behov for hjelp – uansett årsak – skulle man få det.
Dette aktualiserte en sentral debatt om vernelagenes hjelpeoppgaver kunne overføres til sosialkontorene, fordi vernelagene og sosialkontorene hadde mye av det samme klientellet, og man så for seg at kriminalomsorg i frihet kunne integreres i den kommunale sosialomsorgen. Dette ville løse et problem som hadde vært debattert i lengre tid, nemlig vanskeligheten med å kombinere hjelpefunksjonen og kontrollfunksjonen. For skulle sosialkontoret få ansvar for hjelpefunksjonen, måtte kontrollfunksjonen legges over på politiet. Denne organiseringen ville medføre at tilsynsføreren ville unngå konfliktsituasjoner som ligger til dobbeltrollen, og det ville det bli lettere å opparbeide tillit – som ethvert godt sosialt arbeid bygger på.
Argumentene mot å integrere kriminalomsorg i frihet og sosialomsorgen var bl.a. at ethvert sosialt arbeid innebar en viss form for kontroll. Sosialkontorenes funksjon var for det meste å yte økonomisk støtte og å kontrollere at denne var berettiget; en kontroll som kunne forverre forholdet mellom klient og sosialarbeider. Likeså mente man at det ville være vanskelig for klientene å forholde seg til to instanser – sosialomsorgen og politiet – og å skulle oppsøke hjelpen selv som var prinsippet for sosialomsorgen.
Basert på disse motargumentene mente Straffelovrådets flertall i sin utredning om kriminalomsorg i frihet (NOU 1975: 61) at det ville være uheldig å skille kontrolloppgaven og hjelpeoppgaven. De mente en statlig overtakelse ville medføre en styrking og effektivisering av kriminalomsorg i frihet og gi en utvikling av virksomheten slik at den kunne bli et reelt alternativ til fengselsstraff. (Den gang – som i dag – var dette et svært aktuelt tema.) Et flertall ville opprettholde kriminalomsorg i frihet som en egen særomsorg, og de gikk inn for en selvstendig etat og uavhengighet mellom kriminalomsorg i frihet og fengselsstyret. Den nye etaten skulle enten skilles ut som en egen avdeling i justisdepartementet eller legges til et direktorat som administrativt skulle knyttes til Den administrative avdeling i justisdepartementet. Begrunnelsene var at kriminalomsorg i frihet ville ha best vilkår hvis den fikk utvikle seg selvstendig og uavhengig av fengselsvesenet, og man utelukket ikke at det i fremtiden kunne bli aktuelt å knytte friomsorgen til sosialomsorgen.
Men slik ble det ikke. For ”Vallemeldinga” – St. meld. nr. 104 Om kriminalpolitikken – som kom i 1978, gikk inn for Straffelovrådets mindretallsforslag: Å integrere kriminalomsorg i frihet og fengselsvesenet i én felles ledelse. Meldingen signaliserte at kriminalomsorg i frihet skulle bygges ut som en alternativ kriminalpolitisk virksomhet, og man mente at en enhetlig ledelse ville skape best overensstemmelse mellom politisk ansvar og kontroll.
Forslaget om statsovertakelse av vernelagsvirksomheten og integrering i justisdepartementet skapte mye debatt i de lokale vernelagene og på vernesambandets landsmøter. Flere tilsatte i vernelagene ville heller ligge innunder sosialdepartementet enn justisdepartementet, fordi de mente at deres naturlige tilhørighet lå i sosialdepartementet. Det var her de ville få anerkjennelse for sitt sosiale arbeid, sin bakgrunn og tenkemåte. Imidlertid dro sterke sentrale krefter i retning av justissektoren, og fengselsstyret hadde etterhvert fått en sentral posisjon overfor vernelagene. Statsstøtten til vernelagene ble bevilget over fengselsstyrets budsjett, og støtten til vernelagene hadde en formidabel økning utover 1970-tallet. Fengselsstyret hadde også en representant i vernesambandets styre og godkjente alle tilsettinger i vernelagene.
Justisdepartementet overtok vernelagsvirksomheten 1. januar 1980. Sentralstyret i vernesambandet ble flyttet til fengselsstyret hvor det ble opprettet et eget kontor for kriminalomsorg i frihet. Samme år skiftet avdelingen navn til Kriminalomsorgsavdelingen, og det ble tilsatt en ny ekspedisjonssjef som ga klar beskjed om at kontrollen skulle prioriteres.
Det nye kontoret for kriminalomsorg i frihet ble satt til å utarbeide nye regler for tilsyn og utrede bruk av samfunnstjeneste som var et sentralt forslag i ”Vallemeldinga”. I 1983 kom nye regler for tilsyn, der kontrollelementet ble understreket for å markere friomsorgens stilling i strafferettspleien. I praksis betydde dette en innskjerpelse i forhold til å sende bruddmeldinger. Friomsorgskontorene i de ulike fylkene fungerte noe forskjellig, men f. eks. i Oslo var det sjelden at påtalemyndigheten eller fengselsvesenet reagerte på bruddmeldingene. Hos påtalemyndigheten ble bruddmeldingene ofte liggende i påvente av nye saker, og i fengselsvesenet ble fangene rutinemessig løslatt etter å ha sonet 2/3 av straffen, og man unnlot ofte å kalle inn for soning av resttiden. Denne praksisen gikk så langt at enkelte friomsorgsarbeidere etterlyste mer myndighet. De så at jobben de var satt til å gjøre ikke ble tatt alvorlig verken hos klientene, påtalemyndigheten eller fengselsvesenet.
I 1988 ble samfunnstjeneste innført som en prøveordning for hele landet, og i 1991 ble den innført som en hovedstraff. Samfunnstjeneste var et alternativ til fengselstraff for inntil ett år. Med samfunnstjenesten kom en klarere og skarpere kontrollprofil. Det lå som premiss at ved brudd skulle det være en rask og effektiv omgjøring til ubetinget fengselsstraff. Effektive kontrolltiltak i prøvesituasjonen og vektlegging av kontrollen ville skape tillit hos påtalemyndigheten og domstolene slik at de ville benytte den som et kontrollalternativ.
Med statsovertakelsen ble også fokuset på sikkerhet mer fremtredende. I vernelagstiden utførte tilsynsførerne hjemmebesøk og kunne ”stikke innom”. Tankegangen var at når én person kom alene så ville klienten ikke gjøre ham eller henne noe. Men etter statsovertagelsen ble det ”farlig” å gå på hjemmebesøk, og tilsatte i friomsorgen fikk etterhvert mobiltelefon og nødnummer, og de gikk helst ikke alene på hjemmebesøk. I dag – og igjen refererer jeg til Oslo – forekommer hjemmebesøk nesten ikke i det hele tatt.
Etter statsovertakelsen ble det også vanskelig å ta imot de som ønsket hjelp. Man hadde ikke lenger midler til å hjelpe de frivillig hjelpesøkende, man så seg nødt til å videreformidle dem til sosialkontoret. Likeledes ble driften av friomsorgskontorene effektivisert og profesjonalisert, og det frivillige tilsynsarbeidet ble etterhvert kraftig redusert. Oslo friomsorgskontor, for eksempel, har i dag knapt noen frivillig engasjerte igjen.
I 1993 kom en offentlig utredning med tittelen Nytt fundament for friomsorgen, som slo fast at friomsorgens rolle som særomsorg for lovbrytere var utspilt. Man gikk inn for at de tiltak retten måtte treffe skulle begrunnes i et kontrollbehov og ikke et hjelpebehov eller et ønske om å ha kontakt med friomsorgen. Det tidligere målet med tilsyn – humanitært arbeid – gikk i så måte fra å være et mål til å bli et middel innenfor de frihetsinnskrenkende tiltak. Basert på denne forståelsen begynte man også å benytte begrepet tilsynsprogram hvor det ble laget en forpliktende plan og en kontrakt mellom de partene som inngikk i planen, inkludert klienten. På denne måten ble ansvaret tydelig fordelt mellom partene, og det ble lettere å synliggjøre svikt hvis tilsynsprogrammene ikke gikk som planlagt. Friomsorgens oppgave ble å samordne tiltakene og utføre kontrollen.
Samme år ble det også igangsatt en etatsutviklingsprosess som skulle føre til en mer målstyrt og samkjørt etat, og St.meld. nr 27 Om kriminalomsorgen var en viktig del av prosessen. I meldingen ble det fastslått at fengselsvesenet og friomsorgen etterhvert hadde fått samme mål og felles klientgruppe og at det var unaturlig å opprettholde det tradisjonelle skillet mellom frihetsberøvende og frihetsbegrensende straffer. For å sikre et fleksibelt og helhetlig fullbyrdingssystem, som kunne ivareta den overordnede målsettingen om en effektiv og individuell tilrettelagt straffegjennomføring, forslo man å integrere de to straffegjennomføringsetatene i én organisasjon.
Omorganiseringen der fengsler og friomsorgskontor fikk felles ledelse, ble gjennomført 1. januar 2001 ved opprettelsen av seks kriminalomsorgsregioner. Ved denne omorganiseringen og fullstendige integreringen av friomsorg og fengselsvesen var skepsisen i friomsorgen kanskje enda større enn hva skepsisen i vernelagene hadde vært før statsovertakelsen i 1980.
For selv om friomsorgen og fengselsvesenet i vel 20 år hadde vært under samme ledelse i justisdepartementet, hadde friomsorgen ganske stor selvstendighet, og de fylkesvise friomsorgslederne hadde ganske frie roller.
Noen måneder etter (1. mars 2001) trådte straffegjennomføringsloven i kraft. Dette er en felles lov om fengselsvesen og friomsorg, og den er den første loven som regulerer friomsorgens virke. Med straffegjennomføringsloven kom også samfunnsstraffen, og med samfunnsstraffen falt tilsyn ilagt av domstolene helt bort. Likeså falt tilsyn med prøveløslatte ut, og man fikk møteplikt som erstatning. Samfunnsstraff er tydelig regulert i lovverket, og klientene vet at brudd får konsekvenser. Det aller meste av ressursene i friomsorgen i dag går til gjennomføring av denne straffen. Forholdsvis lite ressurser brukes på prøveløslatte, med unntak av forvaringsdømte som i det store og hele er en liten gruppe. Elektronisk kontroll (EK) er det siste tilskuddet i friomsorgens ”portefølje”. EK er en straffegjennomføringsform som administreres av friomsorgen, og som er et prøveprosjekt i seks fylker. Elektroniske løsninger gjør det mulig for den straffedømte å føre et tilnærmet normalt liv som likevel er strengt kontrollert innenfor oppsatte rammer.
En lang rekke av enkeltendringer har altså omformet kriminalomsorg i frihet fra å være en frivillig drevet humanitær hjelpeorganisasjon til å bli en integrert del av en strømlinjeformet straffegjennomføringsinstans – som stadig blir bedre på å administrere straff. Hjelpeoppgavene overfor løslatte, som lå innunder det opprinnelige arbeidet, ligger i dag hos andre instanser som NAV, helsevesenet og utdanningssektoren. En sentral jobb – ikke bare i friomsorgen, men i kriminalomsorgen som sådan – er i dag å få disse instansene på banen for å ta sitt ansvar overfor straffedømte. Selv om mange av oppgavene er overført, domineres friomsorgen – som i vernelagstiden – av sosialarbeidere som mener at de utretter mye sosialfaglig arbeid. Å få iverksatt hjelpetiltak krever god kontakt med klienten og omfattende koordineringsarbeid. Likeså gjennomfører friomsorgsarbeiderne samtaler og ulike opplegg og program.
Avslutningsvis vil jeg hevde at kontrollen i straffereaksjonene og straffegjennomføringsformene som gjennomføres utenfor fengsel i dag fremstår som et ”flerholdet troll”. Det er kontrollen som utgjør straffeelementet, og kontrollen er derved en inngripende reaksjon og belastning for den som blir straffet. Videre blir kontrollen brukt for å få politisk aksept for å drive straffegjennomføring i ute i samfunnet, og kontrollen er nødvendig for å skape tillit hos påtalemyndighet og domstol slik at de benytter seg av alternativer til fengselsstraff. Fra de siktedes synspunkt har 20 år i denne etaten lært meg at de gjør nesten hva som helst for å unngå fengselsstraff. Når siktede får valget mellom fengselsstraff og straffegjennomføringsformer i samfunnet, velger de stort sett det siste. En konsekvens ved økt bruk av straffegjennomføring ute i samfunnet er at kontrollen siver ut i det frie samfunnet i stadig større grad. Ved innføringen av EK så har ”trollet” sivet inn hjemmene og berører også familiemedlemmene direkte. Dette trollet har sikkert flere hoder, noe jeg tror den videre debatten på konferansen vil vise.
REFERANSER:
Hauge, R. (1974). Fra fattigforsorg til kriminalomsorg. Oslo: Universitetsforlaget
Hauge, R. (1969). ”Kriminalomsorgen i frihet – målsetting og muligheter”. Vernelagsnytt 4(13) 139-155
NOU 1975: 61 Kriminalomsorg i frihet
NOU 1993: 32 Nytt fundament for friomsorgen
St. meld. nr. 104 (1977-78) Om kriminalpolitikken
St. meld. nr. 27 (1997-98) Om kriminalomsorgen